नेपालमा भूमिसुधार नीतिः कार्यान्वयन जटिलता

अविनाश पन्थी

नेपालमा भूमि वितरणको असमान प्रणालीलाई सम्बोधन गर्न उपयुक्त नीतिको अभाव देखिएको छ।नेपाल सरकारले जमिन प्रयोगका लागि भूउपयोग नीति, २०७५ जारी गरिसकेको छ।भू-उपयोग नीतिमा उल्लिखित व्यबस्था कार्यान्वयन जटिल देखिन्छ।फलस्वरुप कृषि भूमिको खण्डिकरणमा वृद्धि भएको देखिन्छ।कृषि मजदुरका रुपमा रहेका गरिब किसान अझै गरिबीतर्फ उन्मूख अएका छन्।

समान भू-स्वामित्वको अभाव, अधिकारकर्मीद्वारा विभिन्न समयमा भएका भूमि अधिकार सम्बन्धी आन्दोलनहरु र न्यून खाद्यान्न उत्पादनले हालको समस्यालाई स्पष्ट पारेको छ। करिब आधा शताव्दीको भूमिसुधारका कार्यक्रमले समान भू-स्वामित्वका क्षेत्रमा कुनै उपलब्धी हासिल गर्न सकेको देखिदैन।

मुलुकको आर्थिक समृद्धि, खाद्य सुरक्षा,  शान्ति र स्थायित्व प्राप्त गर्न भूमिको समुचित उपयोगले महत्वपुर्ण आधार दिन्छ।६०.४ प्रतिशत नागरिकहरुको जीवन निर्वाहको मूल आधार कृषि पेशा रहेको नेपालको सन्दर्भमा यसको उपयोग र व्यवस्थापनले ल्याउने प्रभाव निकै फराकिलो हुन्छ। नेपालमा कुल जनसङ्ख्याको करिब २० प्रतिशत मानिस गरिबीको रेखामुनि छन्।त्यस्तै कुल जनसङ्ख्याको २९ प्रतिशत श्रमिक किसान भूमिहीन छन्।यसबाट के प्रष्ट हुन्छ भने जो भूमिहीन किसान छन् तिनै गरिब पनि छन्।तिनै शक्तिहीन छन्।नेपालमा भूमि बिहिन हुनु भनेकै गरिबी हो। नेपालको कुल खेतीयोग्य जमिनको ३७ प्रतिशत भूमि ५ प्रतिशत धनी व्यक्तिको हातमा छ भने ४७ प्रतिशत साना किसानको हातमा केवल १५ प्रतिशत जमिनमात्र छ।

भूमिलाई परापूर्वकालदेखि नै शक्तिको स्रोतका रूपमा हेरिएको छ।नेपालमा भूमिसुधार इतिहासदेखि नै महत्व बोकेको विषय बनेको छ।नेपालको भूमि सम्बन्ध र भू–स्वामित्व को इतिहास नेपाल एकिकरणभन्दा कयौं अघिबाट भएको हो।भूमिको स्वामित्व लाई हेर्दा लिच्छवीकालमा भूमिको महत्वले गर्दा सामन्तवादको जन्म भएको कुरा बाट प्रष्ट हुन्छ।मल्लकालमा भूमिसुधार प्रक्रियामा निजी जमिनलाई गुणस्तर अनुसार अब्बल, दोयम, सिम र चारमा विभक्त गरिएको थियो जुन हालसम्म जारी छ।

नेपालमा भूमिसुधारको राजनीतिक लक्ष्य सामन्ती भू-सम्बन्धको अन्त्य गरी भूमिको पुनर्वितरण मार्फत सामाजिक न्याय प्राप्तिमा केन्द्रित हुँदै आएको देखिन्छ।२००७ सालको जनआन्दोलनको नारा, २००८ को भूमि कमिसन, २००९ को नारदमुनि थुलङ कमिसन, २०१० को भीमदत्त पन्त हत्याकाण्ड, २०१२ को तेह्र सूत्रीय भूमि योजना, प्रथम र्निाचित सरकारले २०१७ मा ल्याएको कृषि ऐन, २०२१ को भूमिसम्बन्धी ऐन, २०५१ को बडाल आयोग, २०५८ को हदबन्दी परिवर्तन र त्यसपछिका दिनमा भएका नीति संरचनाहरू भू-सम्बन्ध, स्वामित्व र सामाजिक न्यायका दिशामा निर्देशित रहँदै आएका छन्।२०६३ को बृहत् शान्ति सम्झौता, अन्तरिम संविधान २०६३ र यसलार्ई कार्यान्वयन गर्न बनेको त्रिवर्षीय योजनाले वैज्ञानिक भूमिसुधार लागू गर्ने प्रतिबद्धता गरेको थियो।तर भूमिका विषयमा न्यूनतम साझा दृष्टिकोणको अभाव रह्यो, भूमिका समुचित उपयोग नभएकाले खाद्य सुरक्षा, बसोवास व्यवस्थापन, बस्तीमा पुर्‍याउनुपर्ने न्यूनतम मानवीय सेवाको आपूर्ति र वातावरणीय सन्तुलनमा नकारात्मक प्रभाव देखिनै रह्यो। भूमि प्रशासनमा अनेक प्रश्न उठिरहे। भू-सूचना प्रणाली स्थापना गर्न नसकिएकाले विकास निर्माण र राष्ट्रिय नीति निर्माणलाई वास्तविक बनाउन सकिएन।छरिएका भूमिसम्बन्धी कानूनहरूमा जटिलता, अस्पष्टता र आग्रही व्याख्या गर्न सकिने अवस्था पनि देखियो।यी कारणले समग्र भूमि सुशासन कसरी कायम गर्ने भन्ने ज्वलन्त प्रश्न खडा भइरह्यो।

२००७ देखि २०१६ सालसम्म भू–स्वामित्वमा भएका परिवर्तनहरू सामन्तवादलाई कमजोर बनाउने प्रक्रियामा निकै महत्वपूर्ण रूपमा हेरिएको छ।राजा महेन्द्रले नेपालमा २०२१ मा आन्तरिक र बाह्य दवावबाट मध्यमार्गी खालको भूमिसुधार गर्न प्रयत्न गरेको देखिन्छ।भूमि सम्बन्धी ऐन, २०२१ नै भूमिसुधारको दिशामा एउटा व्यापक कानुन हो जसको मूख्य उद्देश्य नै कृषि भूमिको समतामूलक वितरण रहेको थियो।

भूमि सम्बन्धी ऐन, २०२१ को प्रस्तावनामा उल्लेख गरिएका भूमिसुधार कार्यक्रमको उद्देश्यहरु यस प्रकारका छन् –
१) मुलुकको आर्थिक विकासमा द्रुततर गति ल्याउन भूमिबाट निष्क्रिय पूँजी र जनसंख्याको भार झिकी अर्थ व्यवस्थाको अन्य क्षेत्रमा लगाउनु।
२) कृषि योग्य भूमिको न्यायोचित वितरण र कृषि सम्बन्धी आवश्यक ज्ञान र साधन सुलभ गराई भूमिमा आश्रित वास्तविक किसानहरुको जीवन स्तरमा सुधार ल्याउनु।
३) कृषि उत्पादनमा अधिकतम बृद्धि गर्न प्रोत्साहन प्रदान गरी सर्वसाधारण जनताको सुविधा र आर्थिक हित कायम राख्नु।

कृषि उत्पादन बृद्धि गर्न पनि भूमिसुधार लागु गरिएको हुन्छ।कृषकहरुको उत्पादन बढाउने, हौसला, जाँगर र लगनशीलता बढाउनु भूमिसुधारको अर्को महत्वपूर्ण उद्देश्य रहेको हुन्छ।सामाजिक दृष्टिकोणबाट उत्पादनको बढी भाग गरिब कृषकहरुले पाउने व्यवस्था गर्न र ग्रामीण समुदायमा विद्यमान आर्थिक असमानता हटाउन भूमिसुधार कार्यक्रम लागु गरिएको हो।किसानहरुलाई शोषणबाट छुटकारा दिने,  तिनीहरुको अवस्थामा सुधार गर्ने,  खेतीबाट भइरहेको उब्जाउ बढाउनको लागि पनि भूमिसुधारको उद्देश्य रहेको छ।

भूमिसम्बन्धी ऐन, २०२१ मा गरिएका मुख्य व्यवस्था मध्ये जग्गाको हदबन्दी गर्नु एक महत्वपूर्ण पक्ष हो।कुनै पनि व्यक्ति या परिवारले तराई र भित्री मधेशमा २५ विगाहा, काठमाडौंमा ५० रोपनी र पहाडमा ८० रोपनीभन्दा बढी जग्गा राख्न पाउँदैन।५ वर्षका अविवाहित छोरी र १६ वर्ष माथिका छोरालाई भिन्नै परिवारको रुपमा मूल्यांकन गर्ने यस ऐनमा व्यवस्था भयो।मोहीको हकमा भने कुनै मोही वा उसको परिवारले तराई र भित्री मधेशमा ४ विगाहा, काठमाडौंमा १० रोपनीभन्दा बढी जग्गा कमाउन नपाउने व्यवस्था पनि गरिएको पाइन्छ।सरकारले हदबन्दी तोकिएभन्दा बढी जग्गा भएमा त्यसको क्षतिपूर्ति दिएर सरकारले प्राप्त गर्नेछ।त्यस्तो जग्गा किसानहरुलाई र भूमिहीनहरुलाई वितरण गरिनेछ।

२०४६ सालको परिवर्तनपछि पनि भूमिसुधार वामपन्थीहरूको महत्वपुर्ण नारा थियो।देशका धेरै ठाउँमा सुकुम्बासी र भूमि अधिकारसम्बन्धी आन्दोलनहरू भएको थिए।बर्दियामा भएको कनरा आन्दोलन, रसुवामा भएको विर्तावाललाई अन्न तिर्न निषेध, बाँके बर्दियामा भएको बगडारी र पितामारी आन्दोलन, कमैया मुक्ति आन्दोलन मुख्य आन्दोलन हुन् यी धेरै आन्दोलन माथि दमन पनि भयो। २०५१ सालमा केशव बडालको नेतृत्वमा उच्च स्तरीय भूमिसुधार आयोग बन्यो।तर बडाल आयोगले गरेको सिफारिसलाई पछिल्ला सरकारहरूले कहिल्यै लागु गर्ने प्रयत्न गरेन।बहुदल स्थापना पश्चात् बिभिन्न १३ वटा सुकुम्बासी आयोग गठन भए।यसले केही सुकुम्बासीलाई भूमि वितरण गरे पनि सुकुम्बासीलाई सिमित राहत मात्र दिन सक्यो तर कृषि उत्पादन वृद्धि गर्ने र आत्मनिर्भर बनाउने तर्फ लागेन।माओवादी द्वन्द्वकालमा “भूमि कब्जाः भूमिसुधार सम्बन्धी नौलो प्रयोग” पनि सफल हुन सकेन।

२०६२ को शान्ति सम्झौतामा द्वन्द्वमा कब्जा गरिएका र रोक्का गरिएका सम्पूर्ण जमिन फिर्ता गर्ने साथै भूमिहीनहरू, सीमान्तकृत र कमैयाहरूलाई आर्थिक र सामाजिक सुरक्षा प्रदान गर्न जग्गा प्रदान गर्ने, वैज्ञानिक भूमिसुधार गरी सामन्तवादी भू–स्वामित्व समूल नष्ट गर्ने कुरा उल्लेख छ।तर वामपार्टीहरू स्वयम् नै आर्थिक सामाजिक रूपान्तरणलाई केन्द्रमा राख्नुभन्दा पुनः सत्ता र शक्ति सङ्घर्षको गोलचक्करमा फस्न पुगेको देखिन्छ।आर्थिक र सामाजिक रूपान्तरणको कार्यभन्दा देश शक्ति सङ्घर्षमा फस्न पुग्यो।त्यसपछि २ वटा भूमिसुधार आयोग पनि गठन भए।दुबै आयोगले आफ्नो प्रतिवेदन पेश गरिसके पनि कार्यान्वयन भएको छैन।

नेपालमा सुकुम्बासी र भूमिहीनहरूलाई जमिन वितरण गर्ने कुरा महत्वपूर्ण मुद्दा बन्दै आएका छन्।तर अहिलेको भूमि प्राप्ती चुनौतिको विषय हो।सानै मात्रामा भएपनि भूमि वितरण हुनु पर्ने तर्क पछाडीको मुल कारण हाम्रो जस्तो मुलुकमा भूमि अझै शक्तिको स्रोत मानिएकाले हो।यसकारण पनि भूमिहिनहरूलाई भूमिमा स्वामित्व नदिएसम्म शक्ति र स्रोतमा पहुँच नहुने देखिन्छ।यसले थुप्रै आर्थिक, सामाजिक न्याय, खाद्य सुरक्षाका साथमा लालपुर्जा बिना नागरिकता नै नहुने अवस्थाको पनि अन्त्य गर्ने हुनाले भूमि वितरणलाई सकारात्मक रूपमा लिनु पर्दछ।

संविधानमा भूमिसुधारको विषय भाग ३ को मौलिक हक र कर्तव्य, धारा २५ को सम्पत्तिको हकअन्तर्गतको उपधारा ४ मा समेटिएको छ।जसमा भूमिको उत्पादन र उत्पादकत्व वृद्धि गर्न, कृषिको आधुनिकीकरण र व्यवसायीकरण, वातावरण संरक्षण, व्यवस्थित आवास तथा सहरी विकास गर्ने प्रयोजनका लागि राज्यले कानुनबमोजिम भूमिसुधार, व्यवस्थापन र नियमन गर्न बाधा नपर्ने र यसका लागि सम्पत्ति सम्बन्धी व्यवस्थासमेत बाधक नहुने उल्लेख छ।सरकारले चाहेमा आवश्यकता बमोजिम जस्तो सुकै मोडलको भूमिसुधार पनि गर्न सक्ने र नचाहेमा गर्नैपर्ने कुनै बाध्यकारी अवस्था प्रत्यक्षतः देखिदैन।तर, धारा ३६ मा प्रत्येक नागरिकलाई खाद्य सम्बन्धी हक, खाद्य वस्तुको अभावमा जीवन जोखिममा पर्ने अवस्थाबाट सुरक्षित हुने हक र कानुनबमोजिम खाद्य सम्प्रभुताको हक तथा धारा ३७ मा प्रत्येक नागरिकलाई उपयुक्त आवासको हकको व्यवस्था उल्लेख छ।यसबाहेक धारा ४० मा राज्यले भूमिहीन दलितलाई कानुन बमोजिम एकपटक जमिन उपलब्ध गराउनुपर्ने व्यवस्था छ।जसको कार्यान्वयन भने बाध्यकारी हुन्छ।

संविधानको भाग ४, धारा ५० को निर्देशक सिद्धान्तमा उल्लेख कृषि र भूमिसुधार सम्बन्धी नीतिमा (१) भूमिमा रहेको दोहोरो स्वामित्व अन्त्य गर्दै किसानको हितलाई ध्यानमा राखी वैज्ञानिक भूमिसुधार गर्ने, (२) अनुपस्थित भू–स्वामित्वलाई निरुत्साहित गर्दै जग्गाको चक्लाबन्दी गरी उत्पादन र उत्पादकत्व वृद्धि गर्ने, (३) किसानको हक हित संरक्षण र संवर्धन गर्दै कृषिको उत्पादन र उत्पादकत्व बढाउन भूउपयोग नीति अवलम्बन गरी भूमिको व्यवस्थापन र कृषिको व्यावसायीकरण, औद्योगिकीकरण, विविधिकरण र आधुनिकीकरण गर्ने, (४) भूमिको उत्पादनशीलता, प्रकृति तथा वातावरणीय सन्तुलन समेतका आधारमा नियमन र व्यवस्थापन गर्दै त्यसको समुचित उपयोग गर्ने भनिएको छ।संविधानमा अव्यवस्थित बसोबासलाई व्यवस्थापन गर्ने तथा योजनाबद्ध र व्यवस्थित बस्ती विकास गर्ने र मुक्त कमैया, कमलरी, हरुवा, चरुवा, हलिया, भूमिहीन, सुकुमबासी पहिचान गरी बसोबासका लागि घर घडेरी तथा जीविकोपार्जनका लागि कृषियोग्य जमिन वा रोजगारीको व्यवस्था गर्दै पुनःस्थापना गर्ने नीति लिने व्यवस्था पनि गरिएको छ।

वर्तमान पन्ध्रौ योजना २०७६ –२०८१ मा भूमि व्यवस्था कार्यक्रमः
सोंच
समन्यायिक, उत्पदनमूखी र दिगो भूमि व्यवस्था

लक्ष्य
दिगो विकासको अवधारण अनुरूप भूमि व्यवस्थालाई राष्ट्रिको समृद्धिको आधार बनाउने

उद्देश्य
१. भूमिको समूचित उपयोग मार्फत उत्पादन वृद्धि र यसवाट प्राप्त लाभको समन्यायिक वितरण सुनिश्चित गर्नु,
२. योजना तर्जुमा र विकास निर्माणको लागि आवश्यक शुद्ध एवम् विश्वसनीय नक्सापास र भौगोलिक सुचना सर्वसूलभ बनाउने,
३. भूमि व्यवस्थालाई आधुनिक प्रविधियुक्त, सरल र पारदर्शी बनाउनु,

रणनीति
१. भू उपयोग नीति बमोजिम क्षमता, उपयुक्तता र आवश्यकताको आधारमा भूमिको वर्गिकरण तथा उपयोगको सुनिश्चित गरी उत्पादन वृद्धि गर्ने,
२. भूमिहिन दलित, कृषक, सुकुम्बासी, मोही तथा गुठी, किसान, अव्यवस्थित बसोवासी लगायत सीमान्तकृत वर्गको भूमि माथीको अधिकार र पहुँच सूनिश्चित गर्ने,
३. आधुनिक प्रविधिमा आधारित नाप नक्साका आधारभूत पूर्वाधारहरू तयार गर्ने र शुद्ध तथा विश्वसनीय भू-सुचना संकलन गर्ने,

नीतिगत समस्याः

नेपालमा यसअघि भूमि वितरण प्रणाली र भूमिअधिकार आन्दोलन सम्बन्धी अध्ययन अनुसन्धान भएका छन्।वर्तमान संविधानले भूमि नीतिको विषयलाई महत्वका साथ संघीय कार्य सूचीमा राखेको छ।संवैधानिक भावना अनुरूप भूमिसम्बन्धी राष्ट्रिय मूल नीतिको आवश्यकता पूरा गर्न भूमिको स्वामित्व, उपयोग, पहुँच लगायतका विषयमा सम्बोधन गर्न पहिलो पटक राष्ट्रिय भूमि नीति, २०७५ जारी भएको छ।नीतिले ६ वटा विषयलाई सम्बोधन गरेको छ।

• भू-सम्बन्ध र भू-स्वामित्व,
• भूमिमाथिको पहुँच,
• भूमिको महत्तम उपयोग,
• मूल्याङ्‌कन तथा भूमि बजार,
• विकास आयोजनाका लागि जग्गा प्राप्ति, र
• भूमि सुशासन।

अहिलेको अवस्थामा यी पक्ष नै भूमि व्यवस्थापनका आयाम हुन्। जुन लामो प्रतीक्षापछि मात्र प्राप्त भएको छ।भूमि सम्बन्धी सवाल आम सर्वसाधारणको चासो जोडिएको विषय हो।भूमिको सीमितता, भूमि सम्बन्धी विषयमा रहेको चासो र संवेदनशिलता, तहगत सरकारहरूको कार्यक्षेत्रलाई मार्गदर्शन एवम् सहजीकरण गर्ने संवैधानिक मार्गदर्शनका सन्दर्भमा राष्ट्रिय भूमि नीति आएको देखिन्छ।भूमिलाई अधिकारका रुपमा स्थापित गर्न नसक्नु, भूमिको न्यायोचित वितरण हुन नसक्नुबाट पनि भूमि नीति कार्यान्वयनको जटिलताबारे थप प्रष्ट हुन सकिन्छ।सबैजसो राजनीतिक दलका घोषणापत्रमा भूमिसुधारको सवाल प्राथमिकतामा परेता पनि हालसम्म पनि करिब १७ प्रतिशत जनसंख्या निजी जमिनको स्वामित्वबाट बिमुख हुनाले पनि यो समस्या टड्कारो छ।

(लेखक देवचुली नगरपालिकाका प्रशासकीय अधिकृत हुन् ।)